开元体育PIIE：新冠肺炎医疗供给短缺引发的全球贸易和产业政策变化近日,彼得森国际经济研究所(PIIE)发布了题为“How COVID-19 Medical Supply Shortages Led to Extraordinary Trade and Industrial Policy”的工作论文。该文分析了主要经济体——中国、欧盟和美国在疫情期间应对个人防护装备（PPE）供应短缺的贸易和产业政策，提出了疫情下应对供给不足的政策组合，并指出未来需要加强国际合作与数据收集和研究工作。现摘译如下，供参考。

　　个人防护装备（PPE）包括口罩、护目镜、防护服、呼吸器等物品，通过覆盖身体暴露部位，可以降低感染风险。新冠疫情期间，PPE需求急剧增加，加上民众的抢购和滥用，使得全球PPE供应非常紧张，医生、等一线工作人员在没有足够设备保障自身安全的情况下处于危险境地。

　　在需求方面，PPE产品的特点是具有极强的正外部性，在疫情期间戴口罩的社会利益远远大于私人利益。研究表明，假设疫情期间普通民众佩戴的口罩降低了10%的传播风险，那么每个美国家庭大约能产生3000-6000美元的价值开元体育app官方版最新下载，而医护人员佩戴的每个N95口罩则能轻松产生上百万美元的社会利益（Abaluck等，2020）。因此如果私人利益与社会利益出现分歧，需要政策干预来保证社会利益的最大化，避免民众因私人利益而忽视社会利益。

　　在PPE供应方面，疫情前某些PPE产品在美国和欧盟有生产，但由于产品层面没有公开的生产数据，只能从各种来源推断出有一些当地生产的存在。欧盟委员会在2020年3月的政策公告中表示，欧盟的个人防护装备的生产主要集中在少数成员国，即捷克、法国、德国和波兰。生产信息的另一个来源是公司公告。

　　对于某些PPE产品，至少在疫情前的美国国内生产很少，2020年3月 15日至11月期间领导美国政府PPE供应链工作组的约翰·波洛奇克（JohnPolowczyk）说：“疫情前我们在美国生产了大约5亿只丁腈手套。疫情期间我们每周使用18亿只。”

　　美国国内监管环境的变化也影响了PPE的可得性。例如，美国国家职业安全与健康研究所（NIOSH）监管工业用途的N95口罩；食品与药物监管局（FDA）监管医疗用途的N95口罩。在疫情前，美国超过95%的N95口罩用于工业环境而非医疗环境。2020年3月，FDA授权在医疗环境中紧急使用NIOSH批准的N95口罩来提高产品的供应。

　　对于贸易政策，由于疫情期间多种因素共同影响供需与进出口，所以难以将贸易额变化直接归因于政策变化。例如，PPE的净出口国可能会因为疫情暴发导致的工厂封锁从而减少PPE出口供应量，也会因为新推出的出口限制政策而减少PPE出口供应量。另外，放松监管环境会同时增加国内外的PPE供应，难以区分对哪部分影响更大的情况下，不能确定这种政策对进口的净影响。除了贸易数据和经济模型外，严格的评估还需要疫情前和疫情期间国内PPE生产和消费的极其详细的数据，而这些数据尚未按所需的分解（disaggregation）水平公开开元体育app官方版最新下载。

　　2019年12月下旬，中国首次发现新冠病毒的存在，并迅速采取了防控措施，导致PPE需求激增。当时国际市场仍在正常运行，中国进口了更多PPE产品并减少了PPE产品的出口，其中出口减少是净贸易量变化的主要因素。

　　2020年2月中国PPE出口量下降幅度远大于2019年和2018年同期水平，因此可以排除是中国春节带来的季节性因素。例如，中国2020年第一季度防护服的出口量较2019年第一季度下降了22.1%，其中湖北的防护服出口下降占中国防护服出口总量下降的75%。对于其他产品，新冠疫情冲击与出口集中度之间的联系不那么紧密。例如，浙江、广东、上海和江苏的口罩和呼吸器出口占中国出口的四分之三，这些产品在2020 年第一季度的出口也出现了显著下降。

　　随后，中国开始全力保障PPE的生产，许多企业迅速转向生产PPE。2020年3月6日，国务院指出，中国的防护服日产量已从不足2万件上升至50万件，N95口罩日产量由20万只上升至160万只，普通口罩日产量上升至1亿只。2020年4月，中国的大部分产品月净出口已经恢复至疫情前水平。实际上，4月中国口罩和呼吸器的出口量较疫情前几乎翻倍。但是这仍然跟不上海外需求的急剧增长，截至2020年4月，口罩和呼吸器的出口价格较疫情前上涨了700%以上。对大多数PPE产品而言，直到2020年末，出口价格仍然处于高位。

　　PPE物资紧缺与出口价格飞涨导致假冒产品泛滥，因此中国及时采取了多种措施监控出口医疗物资的质量，2020年4月2日，商务部、海关总署、国家药监局发布《关于有序开展医疗物资出口的公告（2020年第5号）》，要求检测试剂、医用口罩等5类产品必须取得国家药监局的认证；2020年4月10日，中国海关进一步加强防疫物资质量监管，规范出口秩序，对于非医用口罩实施“黑白名单制”，名单动态调整。

　　虽然美国政府担心中国利用其市场力量限制PPE相关产品的出口，产生更广泛的影响。但贸易数据并未表明，中国PPE产品对美国出口受到中国出口管制与中美关系紧张影响。在经历了2020年第一季度出口的短暂下滑之后，2020年中国PPE出口额与2019年相比增长了近3倍，从2019年的229亿美元增至2020年的881亿美元，帮助全球许多国家的医务工作者挽救了更多的生命。

　　2020年初，新冠肺炎开始在全球蔓延。2月，意大利病例激增，西班牙和其他欧洲国家也面临困难。3月3日，法国政府发布政令，宣布在5月31日前征用所有生产和库存的防护口罩；3月4日，德国内政部表示将禁止出口PPE。法德的限制适用于运往包括意大利在内的其他欧盟成员国，意大利于3月9日进入封锁状态。3月15日，欧盟委员会宣布实施PPE出口管制，由于法国和德国是欧盟一些最大的PPE生产设施的所在地，欧盟同时呼吁成员国之间不应相互禁止出口医疗物资。

　　尽管欧洲的需求不断增加，但2020年第一季度，中国对欧盟的PPE相关产品出口量下降了4%-25%（取决于具体产品），2020年4月后开元体育app官方版最新下载，欧盟从中国的进口量回升至疫情前水平并加速上升，进口价格也快速上涨，暴露了短缺的严重性。由于欧洲从中国PPE进口无法找到替代的供应商，即使中国的出口下降，欧盟内部的生产与从其他地区的进口仅略有增加。

　　对于PPE的许多产品而言，欧盟对外部的出口额在2020 年 3 月和4 月下降，在此期间大部分出口管制生效。然而，由于其他因素同时发生变化，很难找出有多少出口因欧盟政策而减少。欧盟出口管制制度到期后出口没有明显增长这一事实表明，出口量低可能不是政策的结果，而是由其他因素主导的，这需要更详细的生产和消费数据进行进一步的分析。

　　2020年3月12日，纽约宣布进入紧急状态。4月初，由美国卫生与公众服务部（HHS）管理的国家战略PPE储备基本耗尽。与欧盟同样，2020年第一季度，中国对美国PPE相关产品的出口同比下降了5%-31%，随后在4月恢复至疫情前水平，出口价格大幅上涨。对于大多数产品，中国是美国进口增加的主要来源地，而对于口罩和医用手套，美国从越南和马来西亚的进口大幅增加。尽管中美关系紧张，但中国对美国出口的PPE额仍然可观。

　　2018年中美贸易摩擦开始，最终导致美国对3350亿美元商品（三分之二的中国进口的商品）征收新的关税，这包括价值数十亿美元的医疗设备。2019年9月征收新关税后的4个月，美国从中国80%的PPE产品进口额同比有所下降，例如，口罩和呼吸器的进口额在2019年10月到2020年1月期间同比减少了1.27亿美元。到2020年1月，最重要的三个产品，防护面罩、口罩与呼吸器以及防护服的绝对进口额下降了。美国医疗系统从中国的进口额下降了，但没有从其他国家供应商处补充库存。

　　由于关税导致价格上涨，部分美国买家可能与中国供应商中断了商业关系，并难以在疫情期间重启。1月31日，美国先进医疗协会（AdvaMed）在致美国贸易代表办公室（USTR）的信中呼吁取消对急需的医疗用品征收新的关税，然而，直到3月17日，USTR才对口罩和呼吸器给予临时豁免。

　　2020年4月上旬，美国PPE短缺更加严重，美国前总统特朗普启动了《国防生产法案》（Defense Production Act，DPA），对呼吸器、口罩和医用手套实施出口管制。4月3 日，3M发表声明称美国政府要求其停止向加拿大和拉丁美洲市场出口3M公司在美国制造的呼吸器。该法规无视了可能产生的人道主义影响。

　　随后的4月7日美国政府与3M公司达成计划，3M公司未来3个月将从中国的工厂进口1.665亿只N95口罩，该计划并确保3M公司可以继续向加拿大、拉美地区出口呼吸器。4月17日美国政府将对加拿大和墨西哥的出口限制从法规中删除。

　　尽管如此，从贸易数据来看，没有证据表明DPA对美国向加拿大和墨西哥的出口产生了负面影响，并且最终2020年的美国PPE出口量高于2019年（空气净化呼吸器除外）。例如，2020年后三个季度美国对加拿大和墨西哥出口的呼吸器和口罩数量较2019年的后三个季度的出口量高26%。美国对加拿大和墨西哥PPE出口价格在2020年4月达到最高，较疫情前增长120%，4月后其价格持续下降。这种价格增长较中国PPE出口价格增长幅度低很多，引起了人们关于供给稀缺情况下美国出口管制对价格影响的疑问。

　　除了贸易政策，美国还以补贴的方式部署产业政策，旨在直接扩大国内PPE产能。2020年4月中旬，美国政府开始对国内的N95口罩的生产商进行补贴。总体而言，2020年美国政府共投入近8亿美元的公共投资用于PPE产能和PPE供应链扩张。例如由国防部联合采办特别工作组（Joint Acquisition Task Force，JATF）牵头，通过《关怀法案》向3M、O&M Halyard等公司提供补贴，以增加N95口罩或外科口罩的产品线。

　　综上所述，美国重建或扩大国内PPE制造业的产业政策行动最早要到2020年底才可能影响产品供应，N95呼吸器产能扩张除外。尽管如此，补贴加上需求冲击导致更多美国公司进入PPE行业，改变了国内产业格局。2021年开始的几个月后，价格已经充分正常化，以至于一些新进入者开始组织起来申请进口保护。例如，2021年5月，代表26家小企业的美国口罩制造商协会写信给拜登总统，称中国正在“以远低于实际成本的价格向美国市场倾销口罩”，如果这种做法继续下去“ 我们54%的生产将在60天内下线% 将在不到一年的时间内下线。” 美国的疫情应对政策（pandemic policy）以及不断变化的经济状况以某种方式影响了行业结构，这也对未来的防备政策提出了重要问题。

　　面对新冠疫情导致的PPE需求骤增，主要工业经济体的最佳政策组合应包括三个组成部分：（1）激励国内工厂尽快增加产能；在新增产能还在建设的时期，则组合使用（2）先前库存的PPE和（3）进口的PPE。

　　对于美国来说，疫情中上述三个战略均暴露出了问题。美国政府在此次事件中反应迟缓，虽然 2020年2月美国卫生与公众服务部部长就承认PPE的短缺，但是直到4月美国政府才首次推出对PPE的产能扩张补贴，有些补贴直到2021年年中才宣布。3M等公司更早地看到了物资紧缺的情况，在2020年1月就宣布扩大产能。反应迟缓的原因可能是美国政府信息不足，因此不能定位哪些制造企业需要PPE补贴，这些信息包括国内PPE产能和生产公司的数量与位置，以及生产扩张所需的时间和资源等。

　　其次，由于美国制造业外流，某些品类在美国国内无法生产，不可能扩大产能。因此，需要收集和维护PPE生产的相关数据，定期进行“兵棋推演”或者“压力测试”，从而确保政策能够激励足够快速的扩张，以在未来紧急情况下提高产能水平。

　　另外，此次事件也反映了美国PPE战略储备不足。美国的HHS国家战略储备在疫情早期就已经耗尽，而部门为了降低成本不会保留过多库存。因此需要制定政策来决定海关、医疗分销商和州政府的库存最优配置，这需要对需求进行详细预测，掌握国内PPE生产能力，并确定在疫情不同情景下扩大国内产能的速度。其中一个情景为美国国内出现公共卫生事件，这时进口是可行的而国内生产不能立刻实现；其他情景中，在外国进口不可获得的前提下，原材料进口分为可获取与不可获取两种情景。

　　2020年和2021年各国不断因为疫情而封锁凸显了多元化生产的重要性，完全依赖单一来源进口和完全依赖国内生产都有较大风险。如果PPE在地理上集中生产在经济上有利，那么需要新的政策来激励多元化生产。

　　PPE生产的国际多元化对美国来说可能更加重要。对于某些产品，长期的进口也可能导致国内生产不足，无法让政府在紧急情况下扩大产能。由于PPE产品的正外部性，保持最佳的应对疫情的PPE产能如果比正常市场条件和自由贸易下的实际产能大，那么会需要永久性的政策干预。关税可能是一种有吸引力的政策，这种进口保护能够刺激国内生产，但是关税也提高了消费者价格。相比之下，更有效的政策是补贴。

　　总体而言，美国应该确保PPE的进口组合多样化，以备未来的疫情。外国生产来源必须透明，理想情况下，进口应来自于美国有信任关系的国家，以保证在困难时期，来源国不会切断供应。但本次疫情表明，包括美国在内，并不是很多国家符合透明度和信任标准。

　　在新冠肺炎大流行期间，PPE的短缺和各国非常规的贸易和产业政策表明准备工作严重不足，值得对目前的国际贸易合作，特别是医疗用品领域进行反思。2021年初，拜登与日本和G7会晤后共同发表联合声明，表示将优先考虑PPE供应链的弹性以及更大的生产地域多元化。

　　实现这些目标需要实施与疫情前不同的激励措施和新的国际贸易合作形式，还需要制定新的框架来确保在下一次出现紧急情况迹象时所需的国际政策协调。各国的合作与PPE产能情况的透明化将很大程度上防止2020年的灾难重演。

　　最后，本文的分析主要针对主要经济体，它们有能力维持国内PPE行业日常生产，并且在紧急情况下扩大PPE产能；对于规模较小的经济体，也可以从各国的经验中汲取教训，重视对PPE生产信息的掌握，包括了解贸易伙伴的PPE生产能力和出口产品的供应情况。透明度可以帮助所有国家保持对突发公共卫生事件的准备。